Reforma tributaria: ¿el sapo que se tiene que tragar el país para ajustar sus finanzas públicas?

El Congreso tendrá una semana crucial: le quedan pocos días para definir la distribución de los recursos con los que contará el país el próximo año y así evitar que el Gobierno vuelva a expedir el Presupuesto General vía decreto. Pero el proyecto tiene un problema: viene amarrado a una reforma tributaria, la más ambiciosa que se ha tramitado en la historia del país.

Las reformas tributarias no son algo extraño para Colombia. De hecho, en los últimos 35 años se han aprobado en el país 18 proyectos de este tipo, especialmente para cubrir necesidades de financiamiento del país o tapar huecos en el presupuesto. Hoy el país está en una situación fiscal compleja, con un déficit disparado y una deuda creciente y aunque varios expertos han hablado de la necesidad de hacer un recorte de gastos, esta no es una posibilidad sobre la mesa para el gobierno.  

En plena temporada preelectoral, durante la última Legislatura de este Congreso, aprobar cambios en los impuestos es una movida impopular y una tarea difícil. Ante la encrucijada que enfrenta el Congreso para aprobar el presupuesto, y la necesidad de recursos adicionales para cumplir con las metas fiscales, vale la pena preguntarse si la tributaria es un sapo que el país necesita tragarse, o si hay otras alternativas para balancear las finanzas públicas a corto y mediano plazo y garantizar el presupuesto del 2026. 

El problema con la tributaria

Para 2026, el gobierno nacional radicó un proyecto de presupuesto general por 557 billones, de los cuales, 26,3 billones dependen de la reforma. Hace dos semanas, durante el primer debate del presupuesto, las comisiones económicas lograron un acuerdo y aprobaron una ponencia que pedía reducir en 10 billones de pesos el monto del Presupuesto para 2026, de modo que quedó en 547 billones.  

Pero las matemáticas todavía no cuadran. En teoría, el país todavía necesitaría de una tributaria por 16 billones para cubrir todos los gastos proyectados el próximo año y no tener que recortar el presupuesto. Incluso, puede que el desbalance entre ingresos y gastos sea mayor.

El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), organismo independiente adscrito al Ministerio de Hacienda, ha sido crítico con las cuentas del gobierno. Su presidente, Astrid Martínez, asegura que el desfinanciamiento es más profundo de lo que dice el gobierno y el ministro de Hacienda, Germán Ávila. 

“Aunque haya un recorte de 10 billones y se apruebe la ley de financiamiento por 16 billones, nos quedaría faltando todavía un recorte de alrededor de 29 billones en el presupuesto de 2026”, dice Martínez.

Si no se aprueba ley de financiamiento que propone el gobierno — que recibe este nombre porque es una tributaria que busca financiar un presupuesto — al gobierno le tocará hacer lo mismo que hizo este año. A principios de 2025 el gobierno aplazó 12 billones de su presupuesto, que están pendientes de un recorte definitivo, y el año que viene puede que les toque hacer lo mismo: aplazamiento y recorte.

Las cuentas públicas no vienen bien desde hace un tiempo. Desde la pandemia el gasto en salud y pensiones ha aumentado, el país carga a cuestas los gastos del subsidio que se mantuvo a los combustibles a través del Fondo para la Estabilización del Precio de los Combustibles (FEPC) y hay mayores pagos de intereses sobre la deuda. Además, el gobierno Petro tiene un plan de gasto ambicioso y no parece tentado a quererlo ajustar. En resumen, los ingresos de la Nación no alcanzan.

En junio de este año el Minhacienda decidió activar la cláusula de escape de la regla fiscal, lo que libera el límite de déficit que puede tener el país. Según las proyecciones oficiales, este año el déficit llegaría al 7,1 por ciento del PIB, y en 2026 al 6,2 por ciento. Cifras muy superiores al promedio histórico del país y casi tan altas a las del año de pandemia.

Las cuentas de Hacienda proyectan que en los próximos años, si se logra aprobar, la tributaria le dejará al país entre 1 y 1,5 puntos del PIB en impuestos al año, pero según Martínez esa proyección es alta y su viabilidad es compleja. La presidente del Carf, que ha abogado por la necesidad de hacer esfuerzos en disminuir los gastos, reconoce que si no se materializan los ingresos que el gobierno tiene en sus cuentas, como la tributaria, y los gastos llegan a ser superiores a lo proyectado, “el déficit no será de 6,2 por ciento, sino mayor. Así de sencillo”.

En un análisis reciente elaborado por el equipo de análisis económico del banco Itaú, la entiedad reconoció que la aprobación de la reforma tributaria “es crucial para la consolidación fiscal” y para alcanzar el déficit estimado para el próximo año en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, documento en el que año a año el país actualiza sus metas y compromisos fiscales. Según Itaú, si finalmente el Congreso rechaza la reforma, el presupuesto de 2026 debería ajustarse automáticamente, incluso si se aprueba por decreto presidencial, para poder cumplir con las metas fiscales. 

De otra parte, el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (ICP) ha hecho un llamado similar al del Carf, en torno a la necesidad de ajustar las cuentas. Según el centro de pensamiento, aunque el Congreso podría llegar a acuerdos para evitar que el Gobierno saque el presupuesto por decreto, “lo fundamental es que se discuta un ajuste real y estructural”. Según los cálculos del ICP, el desfinanciamiento del proyecto que presentó el gobierno no era de 26 billones, sino de 55,8 billones, y advierten que hay un exceso de gasto y una sobrestimación de ingresos en al menos 11,3 billones.

El Instituto ha insistido en que más impuestos para cuadrar las cuentas, sin revisar la rigidez del gasto, solo agravaría los desequilibrios. “El Congreso debe rechazar más impuestos para financiar gasto y exigir un presupuesto ajustado a la realidad fiscal, frenando cualquier intento de aprobar una reforma o ley de financiamiento que aumente la presión tributaria en un país con alta informalidad. La ruta responsable es la austeridad expansiva, disciplina fiscal y confianza para reactivar la inversión y la formalidad”, le dijo el ICP a CAMBIO.

El pulso político

El trámite en el Congreso de la reforma tributaria y del proyecto de presupuesto no ha sido sencillo. Los proyectos cargan con el fantasma de lo que sucedió hace un año, cuando el Legislativo no aprobó el monto del presupuesto, algo que nunca había pasado desde que la Constitución de 1991. Por eso el gobierno tuvo que decretar un presupuesto desfinanciado, ya que tampoco pasó la reforma tributaria que se había propuesto.

Para 2026, el gobierno nacional radicó un proyecto de presupuesto general por 556,9 billones, de los cuales, 26,3 billones dependen de la reforma. Hace dos semanas, en el Congreso acordaron reducir en 10 billones el monto. En días pasados, el ministro Ávila había dicho también durante los debates que el gobierno estaba dispuesto en reducir en 10 billones tanto el presupuesto como la tributaria. 

A todo esto se suman las tensiones propias de un año preelectoral, por lo que el Congreso está midiendo con cuidado sus votaciones. “Ambiente para pasar una tributaria no hay, no lo veo”, le dijo a CAMBIO la representante por el Partido Verde Olga Lucía Velásquez, autora de la ponencia que redujo el monto del presupuesto.

Velázquez comentó que aún no se han asignado los ponentes para el proyecto de reforma tributaria, y también reconoció que sin un proyecto de este tipo es difícil manejar el déficit actual que enfrenta el gobierno. Pero el esfuerzo, dijo, también debe venir acompañado de una disminución en los gastos el próximo año.

“Independientemente de que no se apruebe la ley de financiamiento, nosotros tenemos por iniciativa congresional y parlamentaria un proyecto de ley de reactivación económica que traería los beneficios tributarios de los que he hablado desde el año pasado. Creo que si no pasa uno pasará el otro, y podemos financiar el presupuesto”, dijo la congresista.

Tributaria sí, pero no así

Los expertos hablan de la necesidad de una reforma tributaria estructural, que reordene todos los impuestos, algo que no se ha podido hacer en Colombia, y coinciden en que la propuesta del gobierno, aunque es la reforma tributaria más ambiciosa que ha presentado un gobierno, no apunta en esa dirección ni sería sostenible a largo plazo.

“Somos el país que hace reformas cada dos años, pero nada que logramos subir el recaudo sobre actividad económica, y parte puede ser por esos juegos simultáneos que se dan cuando se aprueba una tributaria”, comentó Mauricio Salazar, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.

Una reforma estructural es aquella que revisa todos los incentivos, el detalle de los impuestos, y la distribución de las cargas tributarias. Sería una reforma pensando no en el presupuesto o las finanzas de un año, sino a mediano plazo. Según el académico, hay beneficios que tienen sectores específicos en impuestos como el IVA o deducciones en impuestos que se necesitan revisar, pero nadie quiere que le toquen el bolsillo.

“Como sociedad peleamos un montón lo que es una reforma tributaria o una ley de financiamiento, y por la puerta de atrás los beneficios fiscales están completamente abiertos. Si pudiéramos derogar beneficios fiscales, no necesitamos una ley de financiamiento para lograr más recursos cada cierto tiempo. La cantidad de dinero que no nos está entrando es significativa”, aseguró Salazar.  

Esta semana el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (Cede) de la Universidad de los Andes publicó un documento, ‘La ley de financiamiento: una oportunidad mal planteada’, en el que sus autores, Marcela Eslava, Marc Hofstetter, David Pérez-Reyna, Mateo Uribe-Castro y Hernando Zuleta, insisten en que Colombia sí necesita una reforma que incremente los ingresos tributarios de manera estructural y que la reforma que hoy hace curso en el Congreso “es inconveniente porque habilita gastos adicionales dentro del presupuesto”.

Según los investigadores, aunque la Ley de Financiamiento “no se debe aprobar, dadas sus implicaciones de gasto creciente”, hay apartados convenientes que se deben retomar en un próximo, y pronto, esfuerzo de reforma fiscal integral, algo que el país necesita con urgencia según los académicos.

En primer lugar, el estudio reconoce que aunque es popular afirmar que hay que reducir el gasto, hacerlo tiene retos enormes. Cambiar el pago de intereses, los gastos de personal, los subsidios y transferencias no es algo sencillo, ni tampoco automático.

Subir los ingresos tampoco es fácil, implica retos técnicos y políticos. El estudio rescata la intención de la ley de financiamiento del gobierno por reducir el “gasto tributario” que genera el IVA, es decir, todas las exenciones, excepciones y beneficios del impuesto, y también reconoce como positivos los impuestos al alcohol y al tabaco que se tocaron en la propuesta inicial de la reforma.

Según las estimaciones del estudio, solo eliminar las exclusiones del IVA representaría un ahorro del gasto tributario de 4,1 por ciento del PIB, como reconoce el gobierno en su propuesta de reforma. Y a su vez, se podrían pensar en mecanismos de compensación, o para ‘devolver el IVA’, para los hogares de menores ingresos.

La presidente del Carf, Astrid Martínez, coincide con estas visiones. 

“Se requiere una reforma por el lado de los ingresos, que han crecido muy poco frente a lo que han crecido los gasto en los últimos años. Tenemos la necesidad de una reforma estructural, pero la viabilidad política de una reforma tributaria de este tipo se da a inicios de cada gobierno ya que requiere un capital político importante”, comentó Martínez.

Al gobierno Petro le quedan pocos meses en el poder, y su tributaria tiene las semanas contadas en el Congreso, según lo que pase en los próximos días con el Presupuesto General del próximo año.  

El Congreso es el que tiene gran parte de la decisión, tanto de los ingresos como de gastos, y si no es ahora, posiblemente al próximo gobierno y al próximo congreso les tocará sentarse a mirar qué tipo de reforma sacar adelante. Puede que sea una reforma profunda y estructural, un sapo que tendríamos que tragarnos los colombianos para asegurar que las finanzas del país sean sostenibles en el tiempo.