Los argumentos del Consejo de Estado para tumbar los pagos por erradicación en el Catatumbo

El Consejo de Estado anuló las resoluciones 0071 del 7 de marzo y 0084 del 12 de mayo de 2025, expedidas por la Agencia de Renovación del Territorio (ART), que habían creado un esquema de pagos a familias del Catatumbo por la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos. La decisión, tomada en el marco del control inmediato de legalidad, frena un programa que el Gobierno defendía como medida humanitaria y de transición hacia economías lícitas, pero que la justicia consideró que perdió validez por falta de sustento normativo tras la intervención de la Corte Constitucional.

El origen: la conmoción interior en el Catatumbo

En enero de 2025, el Gobierno declaró el estado de conmoción interior en el Catatumbo, aduciendo que la región vivía una crisis humanitaria y de orden público alimentada por el accionar de grupos armados ilegales y la expansión de los cultivos de coca. A partir de ese decreto se expidieron medidas excepcionales, entre ellas la creación de un pago humanitario equivalente al 90 por ciento de un salario mínimo mensual a familias campesinas y comunidades étnicas que erradicaran voluntariamente sus siembras ilegales.

La idea era reducir la dependencia de estas poblaciones de la economía ilícita y abrirles camino hacia procesos de sustitución productiva. Sin embargo, la vigencia de esas disposiciones quedó en entredicho una vez la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que había dado origen al estado de conmoción interior.

Las objeciones de la Procuraduría y la defensa de la Agencia de Renovación del Territorio

La Procuraduría ante el Consejo de Estado sostuvo que, al ser retirada del ordenamiento la norma madre, las resoluciones de la ART carecían de fuerza ejecutoria y no podían seguir produciendo efectos. El Ministerio Público señaló que las transferencias de dinero no guardaban relación directa con la crisis de orden público que motivó la conmoción, sino que respondían a políticas públicas de más largo aliento que podían implementarse dentro del marco ordinario. Además, recordó que desde 2017 existía el Decreto Ley 896 que regulaba la sustitución de cultivos en la zona, por lo que no resultaba urgente ni necesario acudir a medidas excepcionales para abordar un problema estructural.

En contraste, la ART defendió la legalidad de sus resoluciones argumentando que se trataba de medidas proporcionales, idóneas y necesarias para desactivar el circuito económico del narcotráfico en el Catatumbo. Según la entidad, los pagos permitían desvincular a las familias de la economía ilícita, reducir el margen de acción de los grupos armados y garantizar condiciones mínimas de subsistencia mientras se avanzaba en la sustitución. Añadió que el beneficio estaba estrictamente condicionado a la erradicación, a la no resiembra y a la verificación por parte de sistemas oficiales de monitoreo, lo que aseguraba transparencia y control.

El análisis del Consejo de Estado y sus argumentos para declarar la nulidad

Con todo esto de fondo, la Sala del Consejo de Estado partió de un criterio básico: las resoluciones de la Agencia de Renovación del Territorio eran actos administrativos dictados en el marco de un estado de excepción y, por tanto, solo podían sostenerse si guardaban una relación de conexidad clara con los decretos legislativos que las originaron.

En este caso, la Corte Constitucional ya había declarado inexequible el Decreto 062 de 2025, norma que dio pie al estado de conmoción interior en el Catatumbo, y había fijado que sus efectos cesaban hacia el futuro. Esto significaba que, aunque la ART actuó en su momento con competencia formal, los actos carecían de soporte jurídico en la actualidad.

El Consejo de Estado subrayó que la legalidad de este tipo de medidas debe evaluarse tanto en el aspecto formal como en el material. En lo formal, reconoció que las resoluciones estaban debidamente expedidas, motivadas y publicadas y que la directora de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito tenía facultades para reglamentar los procedimientos de pago. No había, entonces, vicios de forma.

El verdadero problema se encontró en el plano material. Para el alto tribunal, el requisito de conexidad exige que las medidas administrativas estén ligadas de manera directa y estrecha con los decretos legislativos que buscan conjurar la crisis que motiva el estado de excepción. En este caso, al desaparecer la norma madre del ordenamiento jurídico, las resoluciones quedaban sin piso legal, pues el vínculo con la conmoción interior se había roto.

En otras palabras, no se trataba de evaluar si la medida era conveniente o si aportaba beneficios sociales, sino de constatar que ya no existía un fundamento jurídico válido para mantenerla. El análisis también abordó el principio de proporcionalidad. Aunque las resoluciones planteaban un equilibrio razonable entre el apoyo económico transitorio y la exigencia de erradicación y no resiembra, el Consejo de Estado recalcó que ese juicio de proporcionalidad no podía suplir la falta de legalidad. No bastaba con que la medida fuera adecuada o eficaz para enfrentar la crisis; era indispensable que se mantuviera anclada a un decreto legislativo vigente. 

Las implicaciones de la decisión

Con la sentencia, las familias del Catatumbo ya no podrán acceder a nuevos pagos por erradicación, aunque no se ven afectados retroactivamente los recursos que ya fueron girados. El fallo obliga al Estado a retomar los canales ordinarios de sustitución de cultivos, como el Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS), y marca un límite claro al uso de estados de excepción para resolver problemas históricos como el narcotráfico.