Para los economistas el fenómeno de la ‘ilusión monetaria’ es la tendencia de las personas a confundir un aumento en la cantidad de dinero disponible con un aumento real en la capacidad de comprar más bienes y servicios, sin tener en cuenta el aumento de los precios que reduce el poder adquisitivo del dinero. La gente tiene más plata, pero no le alcanza para comprar más cosas.
Dos objetivos importantes de la reforma constitucional al Sistema General de Participaciones (SGP) aprobada el año pasado son fortalecer la autonomía territorial en la asignación del gasto para atender las prioridades y necesidades de cada región, y redistribuir los recursos del SGP a favor de las regiones más pobres para cerrar las grandes brechas y desigualdades que hoy existen en el país.
Sin embargo, es muy probable que los mandatarios locales y los congresistas que representan intereses regionales (es decir, casi todos) estén sufriendo de un fenómeno parecido a la ilusión monetaria, pues hacen cuentas alegres con la mayor cantidad de recursos que van a recibir, sin tener en cuenta que van a tener igual cantidad de nuevas obligaciones que atender. Además, porque redistribución significa dar más a unos y quitar a otros.
Más recursos, pero más obligaciones
La expectativa con la mayor autonomía territorial es que cada departamento y municipio tenga más recursos de libre destinación que pueda gastar de manera discrecional, sin tener que limitarse por asignaciones determinadas por el gobierno central. Objetivo muy deseable, pero por ahora es solo una ilusión y si la ley de competencias que debe presentar el gobierno este año cumple con la constitución, va a generar una gran desilusión.
No hay duda de que la reforma va a transferir mucha plata a departamentos y municipios, pues en 12 años el monto del SGP pasaría del 25 al 39,5 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación. En pesos de hoy, en un año las regiones pasarían de recibir 73 billones a 113 billones de pesos. Todos los mandatarios locales ya deben estar pensando en que van a invertir y gastar esos 40 billones adicionales cada año, que equivalen a la mitad de todo el presupuesto de inversión del Gobierno.
La desilusión va a llegar cuando se presente la Ley de Competencias que debe redistribuir las obligaciones de gasto entre la Nación y los entes territoriales, pues la reforma estableció dos condiciones que limitan la discrecionalidad del gasto de los nuevos recursos que recibirán las regiones.
La primera es que en la distribución de competencias “no se podrán asignar recursos a las entidades beneficiarias del SGP sin la previa descentralización de competencias”, y que en cada ley de presupuesto anual se deberán “reflejar los gastos que dejarán de ser competencia de la Nación y que serán transferidos a las entidades beneficiarias del SGP”. En otras palabras, que los recursos nuevos que reciban las regiones se deben destinar a cubrir gastos y competencias que hoy corresponden al gobierno central. No habrá más plata de libre destinación, pues es un juego de suma cero: lo que reciben unos lo deja de gastar el otro.
La segunda, que este traslado de recursos y competencias se debe hacer “de manera gradual, simultánea y equivalente, de modo tal que no comprometa el marco constitucional de la sostenibilidad fiscal del Estado y sea compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Regla Fiscal”. Esto significa que no se podrá aumentar la deuda pública ni el déficit del gobierno central para trasladar más recursos a las regiones.
Ganadores y perdedores con la redistribución
Además de la desilusión, es seguro que se va a presentar un conflicto difícil de resolver entre las distintas regiones cuando se definan en la Ley de Competencias los criterios de distribución territorial de los recursos, para lograr que las regiones más atrasadas y pobres tengan más recursos para atender las necesidades de su población, que es uno de los objetivos de la reforma.
Son evidentes las grandes desigualdades que existen entre las regiones. En el promedio del país, la población en situación pobreza multidimensional (es decir que no tiene acceso a los bienes y servicios básicos) es el 12.1 por ciento, pero en el Vichada es 21,65 por ciento, en Vaupés y Guainía supera el 50 por ciento y en La Guajira es el 42 por ciento. En el otro extremo, en Bogotá es solo el 3,6 por ciento, y en Santander, Antioquia, Caldas o el Valle es inferior al 10 por ciento. Es imperativo cerrar esas brechas.
Una primera dificultad para hacerlo es que el problema no se soluciona únicamente con más plata. Desde que se estableció el SGP, las regiones más pobres han recibido más recursos por cada uno de sus habitantes que el resto del país. Las columnas verdes de la gráfica nos muestran cómo se distribuyeron el año pasado los recursos del SGP per cápita por departamentos, y es evidente que los más pobres reciben más.
En efecto, mientras que el promedio nacional es de 1,3 millones de pesos por habitante, y en los departamentos más ricos reciben incluso menos, con un mínimo de 0,7 millones en Bogotá, en Guainía y Vaupés sus habitantes reciben más de tres veces el promedio nacional, y Amazonas, Chocó, Vichada y Guaviare, más de dos veces. Así ha sido por años y sin embargo siguen siendo los de menor rendimiento en educación, los de peor servicio de salud, los de menor cubrimiento de acueducto y alcantarillado, es decir los más marginados del país.
La línea azul del gráfico brinda otra información importante, que es la distribución del SGP ya no per cápita, sino del total de los recursos. Con excepción de La Guajira, los departamentos más pobres reciben menos del 2 por ciento del total del SGP, mientras que Antioquia recibe el 10.9 por ciento, Bogotá el 8 por ciento, y Valle, Cundinamarca y Atlántico más del 5 por ciento. En principio habría campo para redistribuir y destinar más recursos para cerrar las brechas.
El conflicto surge porque de nuevo es un juego de suma cero: la torta para distribuir (en términos de recursos nuevos de libre disponibilidad) no va a crecer, de manera que para que departamentos como Vichada, Vaupés, Guainía o La Guajira tengan más recursos que las competencias nuevas que les asignen, otros departamentos deben aceptar que les disminuyan los de ellos, es decir que les asignen más nuevas competencias que recursos. ¿Los congresistas de Antioquia, Bogotá o el Valle van a aceptar esa disminución?
Difícil tares de quienes tienen que preparar el texto de la Ley de Competencias para que, como exige la Constitución, esta respete la regla fiscal, es decir que no aumente la deuda del gobierno central para pasarle plata a las regiones. Y difícil la tarea del Gobierno para que, en un Congreso donde hay tantos intereses regionales, se supere la ilusión monetaria y se apruebe una redistribución de recursos en la que unos van a ganar y otros a perder. Más difícil aún en un año electoral.
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